La prueba de fuego de los programas de Transferencia Condicionada es lograr que las próximas generaciones no lo requieran. En el caso de Red de Oportunidades, los beneficiarios cumplirán pronto la mayoría de edad. Miguel Székely, director del Centro Educativo y Estudios Sociales, cuenta los resultados de la evaluación a cuatro programas sociales
Miguel Székely.
Por primera vez, el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) evaluó el impacto y efectividad de programas de transferencia condicionada que iniciaron hace más de una década. El informe fue financiado por la oficina del Programa Para el Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD) con el propósito de identificar si el dinero llegaba a su destino y si se gastaba de la forma adecuada. Una empresa extranjera, radicada en México, con experiencia en el tema efectuó el estudio de campo para cuatro programas: Red de Oportunidades; 120 a los 65; Ángel Guardián y Senapan. Los resultados, según nos cuenta el Dr. Miguel Székely, director del Centro de Estudios Educativos y Sociales (CEES) desde el año 2010, han sido alentadores. En el caso de Red de Oportunidades, la condicionante de que el estudiante debe permanecer en la escuela para recibir la ayuda, han notado que un 85% de los beneficiados no han desertado. La prueba de fuego de estos programas será cuando los estudiantes terminen sus estudios en un par de años y que las próximas generaciones no requieran de estas ayudas gracias a la generación de empleo y el reforzamiento de la educación, dos asuntos en los que aún hay una larga tarea pendiente.
En Panamá destinamos más de $1,400 millones en subsidios que supuestamente eran temporales y han durado años. ¿Por qué continuar los subsidios?
Este es el punto, por ejemplo, de analizar el programa Red de Oportunidades, que es el que más debate genera. Se trata de un programa que tiene la lógica de decir: vamos a dar a la familia este apoyo, pero tienen que llevarlos al médico y permanecer en la escuela para que cuando los adolescentes terminen su educación en el programa, ya no lo necesiten, sino que puedan tener una vida con más herramientas. El gran fracaso sería, que esto ya se puede ver en otros países, que se hace la inversión y luego no haya ese efecto en el joven. En Panamá el programa empezó en 2006, ahora estos jóvenes están llegando a los 18 años. Este es el momento en que se va a verificar si esos jóvenes están en otra situación. Lo que sabemos hasta ahora es que tienen mejor educación que sus padres, mejor salud, que es ganancia. Pero esto se tiene que conjuntar para que tengan una oportunidad en el mundo laboral.
¿Qué recomendó su asesoría sobre la continuidad o no de estos programas?
Tenemos dos recomendaciones. La primera es verificar que efectivamente, esos que ya pasaron por su ciclo es una generación que no va a necesitar de estos programas.
Pero vendrán nuevas generaciones...
Hay que medirlo. Ahí va la segunda recomendación y es que estos programas no deberían de existir si todo el mundo tuviera buen empleo en el sector formal. Panamá venía con una muy buena evolución de crecimiento económico y de reducción de la informalidad. El gran reto ahora es retomar el crecimiento porque la única solución real a la pobreza es la generación de empleos bien pagados y la educación, que es la vía para alcanzarlos. La recomendación es que estos programas ya pasaron su ciclo de crecimiento, llevan varios años, ahora debe ser la prueba de fuego de asegurar que estas generaciones nuevas no los van a necesitar.
¿Qué asegura que el gobierno no use estos programas como instrumentos de populismo y respondan a ese motivo?
Tienes toda la razón. Por eso es importante que la ciudadanía conozca estos programas, que se verifique el perfil de beneficiario, es decir, que viva en extrema pobreza. Primero que eso se haga. Por lo menos está evaluación permite ver que eso ya se está haciendo y hay que seguir vigilando. Segundo, si Panamá retoma el crecimiento económico que tenía, cada vez debe haber menos personas en esas condiciones que requieran un apoyo de este tipo.
El gran reto ahora es retomar el crecimiento porque la única solución real a la pobreza es la generación de empleos bien pagados y la educación, que es la vía para alcanzarlos.
¿Por qué no vemos una disminución más sustancial en la pobreza gracias a estos programas?
Se debe de ver. Son programas que tienen más una lógica de invertir ahora en que la siguiente generación ya no lo necesiten.
Tiene que haber resultados tangentes, ¿los hay o no?
Sí hay datos importantes en Panamá. Desde el año 2000 la pobreza se ha reducido significativamente, no necesariamente por estos programas. Es por el crecimiento económico.
El crecimiento ha sido muy desigual...
Pero ha habido tanto crecimiento económico en Panamá que ha permeado y estos programas también contribuyen.
Lo que pasa es que cuando miden los índices de pobreza contemplan los subsidios, no necesariamente es el ingreso de la familia...
Ahí hicimos un estudio. No fue para el gobierno de Panamá, de verificar qué pasa si quitas estos apoyos y lo que encontramos es que incluso si los tomas como si no existieran, sí ha bajado la pobreza en Panamá. Es que tal vez aquí es más difícil de percibirlo, pero cuando lo comparas con otros países de Latinoamérica, Panamá es un país que ha tenido tasas de crecimiento de 6%. Eso tuvo un impacto en la población. Claro que sigue habiendo pobreza, aún hay un núcleo en la población que sigue necesitando estos programas y nuevamente por eso la importancia de que estas nuevas generaciones ya no deben de requerir.
Ha habido tanto crecimiento económico en Panamá que ha permeado y estos programas también contribuyen.
¿Recomiendan al gobierno que reduzca la población que se beneficia de estos programas?
Es que depende del programa. El de Ángel Guardián, nadie puede argumentar que se debe terminar porque es lo que reciben, el poco apoyo que tienen estas poblaciones, más bien hay que reforzarlos. A la población que le llega hay que reforzar las terapias y la capacitación a los cuidadores. En el caso de Red de Oportunidades la recomendación no es de una ampliación, sino más bien de reducirlo de acuerdo a la recuperación económica, sobre todo hay una vertiente nueva productiva. Dar a las familias una capacitación para que puedan generar un ingreso económico para no requerir del programa.
¿Qué resultados obtuvo sobre los programas sociales evaluados?
Lo primero que hay que decir es que es una buena noticia que se evalúen estos programas que han operado por más de una década. Uno de los elementos importantes de hacer una evaluación es que los resultados se conozcan por la ciudadanía porque son programas financiados con los impuestos de los panameños. Muchas veces no se conocen los resultados de los gastos que realizan los gobiernos. Los programas evaluados fueron: Red de Oportunidades, 120 a los 65 dirigido a adultos mayores; Ángel Guardián para personas con ciertas discapacidades; y un cuarto programa que se llama Senapan, dirigido a la alimentación.
En el caso de Red de Oportunidades la recomendación no es de una ampliación, sino más bien de reducirlo de acuerdo a la recuperación económica, sobre todo hay una vertiente nueva productiva.
¿Cuándo se efectuó esta evaluación?
Empezó hace más de un año porque es todo un operativo bastante complicado. Consiste en hacer mediciones para saber cuál es el efecto de los programas, si se está gastando bien el dinero, si llega a quien debe llegar. El hecho que sea una evaluación externa es importante, porque el Mides tomó una decisión audaz al solicitar a un ente externo que hiciera este trabajo para que emitiera los resultados, cualquiera que fueran, buenos o malos.
¿Cómo escogieron la muestra de la población que evaluó?
Fue todo un tema. Cuando uno llega a hacer una evaluación el primer paso es tomar los registros, las bases de datos de los beneficiarios para hacer la muestra y se comprueba físicamente qué pasa. Aquí nos encontramos con una gran sorpresa en todos los programas, a pesar de estar operando por más de 10 o 15 años no existían los registros en el ministerio. Tenían unas cajas, archivos, en algunos casos datos en Excel con algunos nombres. Lo más importante, y que es la complejidad de una evaluación, es que no tenían los datos para localizar a las personas.
¿Entonces cómo los evaluó?
Empezó hace más de un año porque es todo un operativo bastante complicado. Consiste en hacer mediciones para saber cuál es el efecto de los programas, si se está gastando bien el dinero, si llega a quien debe llegar. El hecho que sea una evaluación externa es importante, porque el Mides tomó una decisión audaz al solicitar a un ente externo que hiciera este trabajo para que emitiera los resultados, cualquiera que fueran, buenos o malos.
¿Cómo escogieron la muestra de la población que evaluó?
Fue todo un tema. Cuando uno llega a hacer una evaluación el primer paso es tomar los registros, las bases de datos de los beneficiarios para hacer la muestra y se comprueba físicamente qué pasa. Aquí nos encontramos con una gran sorpresa en todos los programas, a pesar de estar operando por más de 10 o 15 años no existían los registros en el ministerio. Tenían unas cajas, archivos, en algunos casos datos en Excel con algunos nombres. Lo más importante, y que es la complejidad de una evaluación, es que no tenían los datos para localizar a las personas.
¿Entonces cómo los evaluó?
Ese fue un elemento que tomó un año de trabajo.
¿Quién recibía la plata entonces?
Esa era precisamente nuestra pregunta. Como reciben el dinero con una tarjeta, pedí que habláramos con el banco y que nos diera los datos de estas personas. Son personas que se mueven mucho, tal vez cuando ingresaron al programa vivían en un lugar y luego se cambiaron. Era casi imposible que nos dieran una lista con nombres y apellidos y encontrarlos en Panamá.
El Tribunal Electoral tiene todos los datos...
Exacto. Pero incluso ahí nos dijeron que era difícil tener esa información porque como la gente se mueve, tal vez no estaban en ese lugar. Pero se solucionó. El Ministerio tomó una decisión: si nosotros no podemos ir a ellos, vamos a hacer que ellos vengan a nosotros. Fue una innovación que no se ha hecho en otros países.
¿Qué tanto cumplieron?
Hubo un operativo en el que se informó a la población que recibe estos programas que debían meterse a la página del Mides y llenar sus datos de manera que los podíamos ubicar. Para mi sorpresa yo pensé que podía ser una buena vía y fue muy amplia. Fluyeron miles de registros.
¿De qué porcentaje estamos hablando?
Más de 80%. El resto no hemos podido tener toda la información, pero tenemos varias situaciones. Una, por ejemplo, son personas que fallecieron durante la pandemia. No nos avisaron, pero se dieron cuenta porque no cobraban. De ese 20% que restaba, se vio quiénes ya no estaban cobrando su dinero en el cajero y se hizo una indagación local para comprobarlo. Otro caso es que se mudaron a otro lugar que no se sabe a dónde y les cortaron el beneficio porque la regla era que, si no se registraban, no necesitaban el dinero. Con esa base de datos pudimos hacer una evaluación de los programas.
¿Cuáles fueron los resultados en el programa Ángel Guardián?
Básicamente dos cosas. Una es que el dinero que se da por medio de la transferencia llega puntual, no hay quejas del programa. De hecho, es un apoyo muy sensible para la familia porque es para la población con discapacidad en situación de pobreza, es un alivio para la familia porque generalmente tienen a alguien que cuida de estas personas y acaba siendo un apoyo para la persona con discapacidad y para su cuidador(a). En general el resultado es bueno en el sentido de que reciben el dinero y les sirve. También la evaluación identifica áreas para mejorar. En este contexto los cuidadores requieren de capacitación. No siempre cuentan con la formación.
¿En qué ha cambiado la vida del discapacitado con este programa?
Lo que se logró medir algunos beneficios: mejor alimentación de la persona con discapacidad porque el recurso sí se gasta en estas personas. No es que lo toma el cuidador y lo gaste para sí mismo. También se gasta en medicinas.
120 a los 65 es un programa muy sensible porque son básicamente las personas mayores que no tuvieron un empleo formal, que nunca ahorraron una pensión.
¿Cómo pueden comprobar que se gaste el dinero en medicinas y comidas?
Porque al hacer la investigación y al acudir a estas personas directamente se ve el patrón de alimentación y se compara con otras personas en situación de pobreza y se puede palpar la diferencia. Ellos mismos asocian la mejora a la ayuda económica. También el gasto en medicamentos. El tercer elemento identificado que logramos identificar en beneficio del programa, aunque no es monetario, refiere a las terapias que reciben las personas. Los cuatro programas que evaluamos tienen una corresponsabilidad y aquí es acudir a las terapias. En términos de áreas de mejora, por ejemplo, piden que se refuercen estas terapias, capacitación para los cuidadores.
¿Encontraron casos de maltrato?
No con maltrato, pero ellos mismos reconocen que quisieran terapias para manejarlo y si no tienes la información, puedes tratar con muy buena voluntad tratar de ayudar, aunque falta capacitar.
¿Qué arrojó el programa 120 a los 65?
Este es un programa muy sensible porque son básicamente las personas mayores que no tuvieron un empleo formal, que nunca ahorraron una pensión. Todas esas personas que han trabajado 40 años de su vida y terminan su vida productiva sin tener nada. Nadie va a quejarse de que le den un apoyo, pero en este caso es eso o nada. Lo que encontramos es que son personas muy solas que mal vivían de lo que pudieran tener de ayudas, y esto les da por lo menos una seguridad. También hay áreas de mejora en este programa.
¿Cómo sabemos que los pensionados no se lo gastan en licor, apuestas, o en otra cosa?
Lo que pasa es que hay instrumentos de medición que elementos de evaluación, es como el símil de cuando un niño o un menor de edad le quieres preguntar cuál es el nivel de estrés que tiene en casa, no le preguntas directamente. Le preguntas una serie de cosas que te dan indicios. Igual sucede con los adultos mayores, nosotros no hemos podido ver en Panamá de que al adulto mayor lo usan para cobrar y luego lo abandonan un cuarto, como sucede en otros países. Lo que vimos más bien fue lo contrario, que necesitan programas para la tercera edad.
¿En Red de Oportunidades cuáles fueron los hallazgos?
Este es un programa muy sensitivo por la transferencia que se le da a la familia y a cambio se le piden que hagan tres cosas. La primera es que sus hijos asistan a la escuela, que no deserten. Lo segundo que los lleven a controles médicos periódicos y número tres, que gasten el dinero en cosas que necesitan los menores de edad. Yo creo que se cumple. La medición que se hizo fue bastante rigorosa. Lo que queríamos era verificar si en efecto esto se daba. En este sentido encontramos tres cosas. Una fue que los jóvenes de los 15 a 17 años, quienes están en este programa desertan menos que quienes no están en este programa.
¿Cómo se puede verificar eso?
Es porque no todos los alumnos que desertan están en este programa. Los apoyos son condicionados, si salen de la escuela les quitan la transferencia.
Cuando usted habla de “menos”, ¿lo puede cuantificar?
Este programa está llegando a alrededor de un 15% de jóvenes en esas edades y es ahí donde está incidiendo. En el otro 85% que no están en el programa se ve más deserción escolar.
Pero de ese 15% que está en el programa qué cantidad no deserta?
La gran mayoría se quedan en la escuela hasta terminar la educación media porque están en el programa. Estamos hablando de un 85% aproximadamente contra la población que no está incluida en el programa.
¿Y el control médico?
Ahí lo que se encontró es que los niños que están en familias que reciben este beneficio se enferman menos que quienes no gozan de este.
¿Cómo puede saber eso?
Porque se pregunta la recurrencia de mes con mes. Se le pregunta a los niños y a la familia.
¿Al doctor no los consultan?
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